Уговор о Европској унији прописује да свака земља има право да поднесе захтев за чланство у њој. Одлука о отпочињању преговора о чланству са Републиком Србијом, коју је донео Европски савет 28. јуна 2013. године, прва Међувладина конференција одржана 21. јануара 2014. године, годину и по дана процеса аналитичког прегледа законодавства у 35 поглавља (енг. Screening process, септембар 2013 – март 2015) и рад на отварању и припремама за затварање преговарачких поглавља, који је у Републици Србији и даље у току, представљају основне елементе процеса преговора о чланству.

Основа за преговоре

Земља кандидат отпочиње дуготрајан процес усвајања свих правила и процедура комунитарног права по поглављима. Када је у питању процес проширења који укључује земље Западног Балкана, а на основу искуства са Хрватском, прво се отварају поглавља 23 и 24 која обухватају област правосуђа и основних права, правду, слободу и безбедност. У посебно значајним поглављима (нпр. 23, 24 и 35) ЕУ одређује прелазна мерила (енг. Interim benchmark) и тек након њиховог испуњења дефинишу се мерила за затварање поглавља (енг. Closing  benchmark).

Европска комисија потом оцењује захтев земље и уз позитиван став за одобравање статуса кандидата доставља мишљење Савету ЕУ. Уколико Савет да зелено светло за преговоре, Европска комисија почиње процес праћења, тзв. скрининг (енг. screening).

Основна сврха скрининга јесте утврђивање разлике која постоји, у сваком од преговарачких поглавља, између законодавства државе кандидата и правних тековина ЕУ. Фаза аналитичког прегледа законодавства почиње тзв. експланаторним скринингом у оквиру кога Европска комисија представља држави кандидату правне тековине подељене у преговарачка поглавља. Након тога, кроз тзв. билатерални скрининг процењује се ниво усклађености правног система државе кандидата са правним системом ЕУ и утврђују неопходне активности да би се остварила усаглашеност са правним тековинама ЕУ до тренутка ступања у пуноправно чланство.

Након консултација са државом кандидатом, Европска комисија израђује Извештај о скринингу (енг. Screening report) за свако од поглавља правне тековине ЕУ. Правно наслеђе ЕУ подељено је у 35 поглавља, а представља корпус заједничких права и обавеза које повезују чланице Европске уније. Преговори о садржају унутар сваког од преговарачких поглавља воде се на основу преговарачких позиција Европске уније и државе кандидата које се израђују за свако поједино преговарачко поглавље након резултата аналитичког прегледа. Преговарачку позицију прва представља држава кандидат и у њој објашњава на који начин намерава преузети и примењивати правну тековину ЕУ у поједином поглављу, уз опис административне способности.

У скринингу на страни ЕУ учествују представници Европске комисије, а из државе кандидата чланови радних група за припрему преговора по појединим преговарачким поглављима, представници институција и тела државне управе.

Према захтевима нове методологије за проширење, усвојене одлуком Владе Републике Србије у априлу 2021. године, у скринингу, као и целокупном преговарачком процесу,  са наше стране учествују Координација за вођење преговора о приступању Републике Србије ЕУ, чијим радом руководи главни преговарач – министар за европске интеграције и Тим за подршку преговора о приступању Републике Србије ЕУ, тела којима су постојеће структуре преуређене према кључним захтевима методологије ЕУ, усвојене од стране Европске комисије, фебруара 2020. године.

Према ранијој методологији, било је 35 преговарачких поглавља и радне преговарачке групе радиле су независно једна од друге, а сада су поглавља груписана у шест кластера (Кластер 1- Основе; Кластер 2- Унутрашње тржиште; Кластер 3- Конкурентност и инклузивни раст; Кластер 4- Зелена агенда и одржива повезаност; Кластер 5- Ресурси, пољопривреда и кохезија; Кластер 6- Спољни односи) и отварање сваког од њих налаже појачану комуникацију и усклађивање реформских активности различитих области и преговарачких група кроз различита поглавља у оквиру једног кластера.

За поједине кластере, у зависности од области, биће именовано неколико координатора из различитих министарстава. То значи да ће помоћници министара и државни секретари из ресорних министарстава бити координатори тематских кластера чиме ће се појачати међусобна интерсекторска координација. Циљ је да променом преговарачких структура Србија одговори ефикасно и ефективно на појачане критеријуме у приступању ЕУ, али и на потребу да се процес, како налаже нова методологија, води на вишем политичком нивоу, са преузимањем више политичке одговорности за имплементацију договореног.

Одлука о формирању Координације за вођење преговора о приступању Републике Србије Европској унији и Тима за подршку преговорима

Република Србија је до јануара 2022. године отворила 22 од 35 преговарачких поглавља.

Шематски приказ приступних преговора по новој методологији проширења ЕУ:

Извор: Центар за европске политике, Београд

Питања о којима се воде преговори груписана су у 6 кластера и 35 поглавља:

Кластер 1- Oснове

•    Поглавље 5: Јавне набавке
Ово поглавље подразумева опште принципе транспарентности, равноправног третмана, слободну конкуренцију и спречавање дискриминације. Специфична правила ЕУ се примењују на додељивања јавних уговора за радове, услуге и набавку, за традиционалне уговараче као и за специјалне секторе. Поред тога, ово поглавље обухвата и правила о процедурама провере и доступности правних лекова.

•    Поглавље 18: Статистика
Ово поглавље се односи на постојање статистичке инфраструктуре засноване на принципима непристрасности, поузданости, транспарентности, поверљивости личних података и дистрибуције званичних статистика. Канцеларија Европске уније за статистику је Еуростат и она је задужена за прикупљање статистичких података на европском нивоу. Националне институције задужене за статистику се узимају као референтне тачке за методологију, израду и достављање статистичких података.

•    Поглавље 23: Правосуђе и основна права
Ово поглавље има за циљ да одржи и даље развије Европску унију као подручје слободе, безбедности и правде. Успостављање независног и ефикасног правосуђа је од суштинског значаја. У циљу очувања владавине права, судови морају да сачувају непристрасност, интегритет и високи стандард судских пресуда. Државе чланице морају ефикасно да се боре против корпуције, као и да обезбеде поштовање основних права и права грађанства Европске уније, што је гарантовано правним наслеђем и Повељом о основним правима.

•    Поглавље 24: Правда, слобода и безбедност
Ово поглавље има за циљ одржи и даље развије Европску унију као подручје слободе, безбедности и правде. Државе чланице морају спроведу растући оквир заједничких правила у вези са питањима као што су контрола граница, визе, емиграције, азил, полицијска сарадња, борба против организованог криминала и тероризма, сарадња у области дроге, сарадња царине и правосуђа у кривичним и грађанским питањима. Најдетаљнији део политика Европске уније о правосуђу, слободи и безбедности је Шенгенско правно наслеђе, које подразумева укидање унутрашњих граничних контрола у Европској унији.

•    Поглавље 32: Финансијска контрола
Ово поглавље се односи на усвајање међународно договорених и у оквиру ЕУ усаглашених начела, стандарда и метода јавне унутрашње фи¬нансијске контроле који би требало да се примењују на системе унутрашње контроле целог јавног сектора, укључујући трошење фондова Европске уније. Затим, потребно је постојање ефикасних и транспарентних система финансијског управљања и контроле, функционално независних система унутрашње ревизије, релевантних организационих структура, оперативно и финансијски независних организација екстерне ревизије ради процене квалитета новоуспостављених система јавне унутрашње финансијске контроле. Ово поглавље такође обухвата и заштиту финансијских интереса Европске уније и борбу против злоупотреба фондова Европске уније.

Кластер 2- Унутрашње тржиште

•    Поглавље 1: Слобода кретања робе
Прво поглавље се одности на слободу кретања робе, које предвиђа да се производима мора слободно трговати са једног на други крај Европске уније. Неопходно да земља кандидат у овој области хармонизује своје законодавство са оним у Европској унији. Такође, административни капацитет је у овој области од суштинског значаја ради обавештавања о трговинским ограничењима и ради примене мера о стандардизацији, процени усклађености, акредитацији, метрологији и надзору над тржиштем.

•    Поглавље 2: Слобода кретања радника
Ово поглавље истиче да грађани ЕУ имају право да раде у свим државама чланицама. Радници мигранти у ЕУ се морају третирати на исти начин као и домаћи радници када су у питању услови рада, социјалне и пореске олакшице. Такође, потребно је обезбедити механизам за координацију националних одредби у сегменту социјалног осигурања за осигурана лица и чланове њихових породица који прелазе из једне у другу земљу чланицу.

•    Поглавље 3: Право пословног настањивања и слобода пружања услуга
Земља кандидат мора да обезбеди право пословног настањивања за ЕУ држављане и правна лица ЕУ, као и слободу пружања прекограничних услуга. Такође, потребна је хармонизација правила којима се обезбеђује међусобно признавање диплома и квалификација између земаља чланица. Циљ правне тековине ЕУ у овом поглављу је да отвори тржиште поштанских услуга за конкуренцију на постепен и контролисан начин, обезбеђујући да услуга буде универзална.

•    Поглавље 4: Слобода кретања капитала
Уз одређене изузетке, морају се отклонити све препреке кретању капитала како унутар ЕУ тако и између земаља чланица и трећих земаља. Прекогранична плаћања и извршавање налога за пренос хартија од вредности се морају регулисати. Такође, од банака и других пословних оператера се нарочито захтева да идентификују клијенте и пријаве одређене трансакције у складу са директивом о борби против прања новца и финансирања терориста. Кључни захтев у борби против финансијског криминала јесте успостављање ефикасног административног и извршног капацитета, примена права која укључује сарадњу надлежних тела, полиције и тужилаштва.

•    Поглавље 6: Право привредних друштава
Ово поглавље подразумева правила о оснивању, регистрацији, спајању и раздвајању компанија у складу са стандардима ЕУ. У погледу финансијског извештавања, дефинишу се правила о достављању годишњих и консолидованих извештаја, као и поједностављена правила за мала и средња предузећа. Овде се истиче обавезна примена Међународних рачуноводствених стандарда за одређена привредна друштва од јавног интереса. Такође, ово поглавље подразумева правила за одобравање, професионални интегритет и независност обавезних ревизија.

•    Поглавље 7: Право интелектуалне својине
Ово поглавље претпоставља хармонизацију правила за заштиту ауторских и сродних права. Такође се обезбеђује примена специфичних одредби које се односе на заштиту базе података, компјутерских програма, топографије полупроводника, сателитских преноса, кабловског реемтовања, као и биотехничких изума, фармацеутских производа и производа за заштиту биља. Правила за правну заштиту трговачких ознака и модела морају бити хармонизована. Такође, утврђује се трговачка ознака и дизајн Заједнице.

•    Поглавље 8: Политика конкуренције
Ово поглавље обухвата политику борбе против монопола, као и контролу политике државне помоћи, затим правила и процедуре за сузбијање понашања која нарушавају принцип слободе конкуренције. Такође, циљ је испитивање спајања приликом преузимања, као и спречавање влада у додељивању државне помоћи која нарушава конкуренцију у унутрашњем тржишту. Уопштено, правила о заштити конкуренције директно се примењују у целој Европској унији.

•    Поглавље 9: Финансијске услуге
Ово поглавље обухвата правила ауторизације, рада и надзора финансијских интитуција у сфери банкарства, осигурања, допунских пензија, и  нвестиционих услуга и тржишта хартија од вредности. Рад финансијских институција широм ЕУ мора бити у складу са принципом “контроле матичне земље” успостављањем огранака или пружањем услуга на прекограничној основи.

•    Поглавље 28: Заштита потрошача и здравља
Ово поглавље обухвата сигурност производа, као и заштиту економских интереса потрошача у бројним специфичним секторима. Државе чланице морају да пренесу у национално законодавство ове законе и да обезбеде независне административне структуре и овлашћења. Потребно је обезбедити и одговарајуће механизме решавања спорова судским и вансудским путем, као и едукацију и информисање потрошача. Ово поглавље такође обухвата посебна правила која се односе на сектор јавног здравља.

Кластер 3- Конкурентност и инклузивни раст

•    Поглавље 10: Информатичко друштво и медији
Ово поглавље обухвата специфична правила о електронској комуникацији (у циљу елиминисања препрека ефикасном функционисању унутрашњег тржишта у оквиру телекомуникационих услуга и мрежа, промовисања конкуренције и заштите права потрошача…итд) о услугама информатичког друштва, као и о аудио-визуелним услугама (потреба за правним усклађивањем са Директивом о аудиовизуелним медијским услугама ради стварања услова за слободно емитовање у оквиру ЕУ). Циљ је успостављање транспарентног, предвидивог и ефикасног регулаторног оквира за јавно и приватно емитовање у складу са европским стандардима.

•    Поглавље 16: Порези
Ово поглавље покрива област индиректног опорезивања, порез на додату вредност (ПДВ) и акцизе (на дуванске производе, алкохолна пића и енергетске производе). По питању директног опорезивања, обухвата опорезивање прихода од штедње физичких лица и опорезивање компанија. Земље чланице су у обавези да поступају у складу са принципима Кодекса о поступању при корпоративном опорезивању. Административна сарадња и међусобна помоћ земаља чланица је важна ради обезбеђивања правилног функционисања унутрашњег тржишта као инструмената за спречавање избегавања плаћања пореза унутар Заједнице и онемогућавање пореских превара.

•    Поглавље 17: Економска и монетарна политика
Економска и монетарна унија подразумева координацију економских и фискалних политика, заједничку монетарну политику и заједничку валуту – евро. У оквиру овог поглавља специфична правила захтевају независност централних банака у земаљама чланицама забрањујући директно финансирање јавног сектора од стране централних банака и повлашћен приступ јавног сектора финансијским институцијама. Такође, државе чланице морају да се ускладе са свим критеријумима изнетим у Уговору како би на време усвојиле евро након приступања ЕУ.

•    Поглавље 19: Социјална политика и запошљавање
Ово поглавље се односи на обезбеђивање основних стандарда у оквиру радног права, једнакости, безбедности и здравља на раду и борбе против дискриминације. Европска унија подржава имплементацију своје стратегије запошљавања и доприноси социјалној инклузији преко Европског социјалног фонда.

•    Поглавље 20: Предузетништво и индустријска политика
Циљ индустријске политике ЕУ је промовисање индустријске стратегије које поспешују конкурентност убрзавањем прилагођавања структурним променама, унапређивањем окружења погодног за отварање нових предузећа и раста у Европској унији, као и за домаћа и страна улагања. Циљ ове политике је такође унапређење целокупног пословног окружења у ком делују мала и средња предузећа. Неопходно је постојање одговарајућих административних капацитета на националном, регионалном и локалном нивоу.

•    Поглавље 25: Наука и истраживање
Правила Европске уније није потребно пренети у национални правни поредак, међутим капацитет за спровођење се односи на постојање неопходних услова за ефикасно учествовање у Оквирним програмима Европске уније. Стога, државе чланице морају да осигурају неопходни капацитет за имплементацију у области истраживања и технолошког развоја.

•    Поглавље 26: Образовање и култура
Образовање, обука, програми за младе и култура примарно спадају у надлежности држава чланица. Оквир за сарадњу у политикама образовања и обуке има за циљ конвергенцију националних политика ради достизања заједничких циљева кроз отворен метод координације. Нови програм „Образовање и обука 2020“обухвата све активности у области образовања и обуке на европском нивоу. Што се тиче културних разлика, државе чланице морају да осигурају да међународне обавезе дозвољавају очување и промоцију културног наслеђа.

•    Поглавље 29: Царинска унија
Ово поглавље обухвата скоро искључиво законодавство које је директно обавезујуће за државе чланице: Царински закон Европске уније и одредбе за његово спровођење, комбиновану номенклатуру, заједничку царинску тарифу и одредбе о класификацији тарифа, царинска ослобођења, укидање царина и одређених тарифних квота, царинску контролу фалсификоване и пиратске робе, прекурсоре за дроге, извоз културних добара, као и међусобну административну сарадњу у делу царина и транзита. Да би се to постигло, морају се обезбедити неопходни капацитети за примену и спровођење, укључујући повезаност са релевантним компјутерским царинским системима Европске уније.

Кластер 4-  Зелена агенда и одржива повезивост

•    Поглавље 14: Транспорт
Ово поглавље обухвата законодавство које има за циљ побољшање функционисања унутрашњег тржишта путем промовисања сигурног, ефикасног и еколошки оријентисане транспортне услуге. Области које су покривене су путни транспорт, железница, речна пловидба, комбиновани транспорт, авијација и поморски транспорт.

•    Поглавље 15: Енергетика
У складу са циљевима ЕУ у области енергетске политике (развој конкуренције, сигурности енергетског снабдевања и заштита животне средине), ово поглавље обухвата регулативу која се односи на конкуренцију и државну помоћ, унутрашње тржиште енергије, ефикасност енергије, нуклеарну енергију и заштиту од радијације.

•    Поглавље 21: Трансевропске мреже
Ово поглавље се односи на трансевропску мрежу у области саобраћаја, телекомуникација и енергетске инфраструктуре, као и смернице Заједнице о развоју трансевропских мрежа и мере подршке за развој пројеката од заједничког интереса. Циљ је искоришћавање унутрашњег тржишта и подршка економском расту и отварању радних места у Европској унији.

•    Поглавље 27: Животна средина
Ово поглавље има за циљ да промовише одрживи развој и заштиту животне средине за садашње и будуће генерације. Ова политика је заснована на превентивним мерама, начелу „загађивач плаћа“, борби против оштећивања еколошких извора, заједничкој одговорности и интеграцији заштите животне средине у друге политике Европске уније. Регулатива обухвата хоризонтално законодавсто, квалитет воде и ваздуха, управљање отпадом, заштита природе, контролу индустријског загађења и управљање ризицима, хемикалијама и генетски модификованим организмима, буку и шумарство. Да би се тo постигло, неопходна је снажна и добро опремљена администрација на локалном и националном нивоу.

Кластер 5-  Ресурси, пољопривреда и кохезија

•    Поглавље 11: Пољопривреда и рурални развој
Ово поглавље садржи велики број обавезујућих правила од којих су многа директно примењива. За функционисање Заједничке пољопривредне политике (ЗПП) потребна је ефикасна примена и контрола ових правила. Такође, државе чланице морају бити у стању да примене законодавство ЕУ за шеме директне помоћи пољопривредним газдинствима и да успоставе организације заједничког тржишта за различите пољопривредне пројекте.

•    Поглавље 12: Безбедност хране, ветеринарска и фитосанитарна политика
Ово поглавље обухвата правила у области заштите прехрамбених производа: хигијенске стандарде у производњи прехрамбених производа, детаљна правила у области ветерине (очување здравља животиња, добробит животиња и безбедност хране животињског порекла у унутрашњем тржишту), као и у фитосанитарној области (квалитет семена, материјали за заштиту биљака, штетни организми и сточна исхрана).

•    Поглавље 13: Рибарство
Правне тековине из овог поглавља не захтевају уношење у национално законодавство. Међутим, морају бити обезбеђене мере за учешће у заједничкој политици рибарства (које обухвата тржишну политику, управљање ресурсима и флотом, инспекцију и контролу, структурне акције и контролу државне помоћи).

•    Поглавље 22: Регионална политика и координација структурних инструмената
Ово поглавље углавном обухвата оквирне и спроведене уредбе које није потребно пренети у национално законодавство. Ове уредбе дефинишу правила за састављање, одобравање и спровођење програма структурних фондова и кохезионог фонда, о којима се преговара и договара са Европском комисијом, али њихова имплементација спада у надлежност држава чланица. Државе чланице морају да имају институционални оквир и адекватни административни капацитет ради омогућавања програмирања, имплементације, надгледања и евалуације на сигуран и исплатив начин.

•    Поглавље 33: Финансијске и буџетске одредбе
Ово поглавље обухвата правила у вези са финансијским ресурсима, који су неопходни за финансирање буџета Европске уније („сопствена средства“), који се углавном састоји од доприноса држава чланица заснованих на традиционалним сопственим средствима од царина и пореза на пољопривредне производе и шећер, средствима заснованим на порезу на додату вредност и средствима од бруто националног дохотка. Државе чланице морају успоставити одговарајући административни капацитет ради адекватне координације и обезбеђивања правилног обрачуна, прикупљања, плаћања и контроле сопствених извора.

Кластер 6- Спољни односи  

•    Поглавље 30: Спољни односи
Законодавство Европске уније овој области углавном се састоји од директно обавезујућег законодавства, које је настало као резултат мултилатералних и билатералних трговинских обавеза, као и великог броја аутономних преференцијалних трговинских мера. У области хуманитарне помоћи и развојне политике, државе чланице морају да се придржавају законодавства Европске уније и преузетих међународних обавеза, као и да учествују у развојним и хуманитарним политикама Европске уније.

•    Поглавље 31: Спољна, безбедносна и одбрамбена политика
Заједничка спољна и безбедносна политика (ЗСБП) и Заједничка безбедносна и одбрамбена политика (ЗБОП) почивају на правним актима, међународним споразумима и политичким документима. Државе чланице морају да воде политички дијалог унутар оквира ЗСБП, да се ускладе са изјавама Европске уније, учествују у активностима Европске уније и примењују договорене санкције и рестриктивне мере.

•    Поглавље 34: Институције
Ово поглавље обухвата институционална и процедурална правила Европске уније. Приликом приступања неке државе Европској унији, потребно је прилагодити прописе како би се омогућила једнака заступљеност ове државе у институцијама Европске уније (Савету, Европском парламенту, Европској комисији…итд.), као и добро функционисање процеса доношења одлука (гласачка права, службени језици и друга процедурална правила) и избор за Европски парламент. Ови прописи не утичу на унутрашњу организацију државе чланице, али држава која се придружује мора да обезбеди могућност пуног учествовања у доношењу одлука унутар Европске уније оснивањем потребних тела и механизама, као и избором или именовањем добро припремљених представника у институцијама Европске уније.

•    Поглавље 35: Остала питања
Ово поглавље укључује разна питања која се појављују током преговора, а која нису покривена ниједним другим преговарачким поглављем.

Брзина преговора зависи од брзине реформи и усклађивања са прописима ЕУ у свакој земљи. Када се преговори привремено затворе у свим поглављима, Европски савет у својим закључцима обележава завршетак преговора с државом кандидатом. Резултати преговора се затим укључују у одредбе нацрта Уговора о приступању, у чијој изради учествују представници држава чланица и институција Европске уније, те представници државе кандидата.

Након постизања договора између Европске уније и државе кандидата о тексту нацрта Уговора о приступању текст се упућује у одговарајући поступак у институцијама и државама чланицама Европске уније и држави кандидату. На основу нацрта Уговора, а пре његовог потписивања, Европска комисија мора донети коначно мишљење о захтеву за чланство државе кандидата, Европски парламент треба да да сагласност, а Савет на крају да донесе једногласну одлуку о прихватању нове државе чланице и њеног захтева за чланство.

Када Уговор буде потписан, држава кандидат постаје приступајућа земља и као таква има право да се изјашњава о заједничким питањима Европске уније, али не и да гласа. Датум пуноправног чланства дефинисан је у Уговору и означава резултат дугогодишњих напора и залагања једне земље. Тај датум предстaвља историјски важан дан за земљу кандидата и њено становништво.